编者按:

煤炭城市因煤而立、因煤而兴，继而因煤而困，甚至因煤而衰。曾有“煤都”之称的辽宁抚顺在挖煤百年后，走到了因煤而困的境地——资源日渐枯竭，地质灾害严重，经济发展缓慢⋯⋯一个高度依赖于资源的城市，一大群靠资源开发生活的人们，资源一旦枯竭，他们该怎么办？“不能等到资源耗尽的那一刻”，市长栾庆伟的这句话点醒了整个抚顺。去年以来，一场以全面改革为驱动，以自救为行动圭臬的转型大幕在抚顺拉开。那么，抚顺的转型思路是什么？在经济新常态背景下其可持续发展的支点从哪里找？2015年1月，《中国经济报告》记者前往抚顺进行了实地调查，希望通过展示抚顺的现实难题和转型路径，为中国262个资源型城市尤其是资源枯竭型城市转型发展提供镜鉴。

资源枯竭型城市出路何在

——抚顺转型调查

推进制度创新，才是驱逐“资源诅咒”的法宝

□中国经济报告记者   张鲜堂   吴思

年，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划》，界定了262个资源型城市，资源枯竭型城市最终确定为67个。这些城市经历了金融危机后大宗商品“黄金十年”的终结，迫切期盼摆脱“因资源而生、因资源而亡”的命运。

资源过度开采、产业结构不合理是这类城市不得不面对的难题。上述规划指出，尚有近7000万平方米棚户区需要改造，约14万公顷沉陷区需要治理，失业矿工人数达60多万，城市低保人数超过180万，产业发展对资源的依赖性依然较强，采掘业占二次产业的比重超过20%，进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。

转型在艰难中进行。按照规划，到2020年要基本完成资源枯竭型城市的转型。尽管国家近年来在中央财力性转移支付、棚户区改造和社会保障、替代产业培育等多方面给予扶持，但总体来看，尚未建立起有效的资源型城市转型发展的体制机制。

这67座城市有四分之一集中在东北三省。资源枯竭难题不解决，东北老工业基地的振兴也难以实现。尤其是去年东北经济大幅放缓，被外界解读为一个危险的信号，普遍认为东北地区将成为中国经济先行“塌陷”的区域 。

抚顺也是一座老工业基地，因煤而建、因煤而兴。在抚顺人的心中，无论是煤、大伙房水库（给全省7个城市供水）、石蜡(世界产量第一)，还是雷锋、以及在抚顺挖过煤的焦裕禄，都给抚顺留下了奉献型城市的烙印。而这座曾经创造过新中国工业辉煌历史的城市，如今也深陷资源枯竭的泥潭。

出路就在于转型，经济粗放需要转，资源枯竭需要转，结构不优需要转，要素短缺需要转，竞争力不强需要转。幸运的是，抚顺主政者们已经认识到转型的重要性，在刚刚闭幕的抚顺市“两会”上，市长栾庆伟表示，要以城市转型为主线，重塑抚顺。

因煤而兴

抚顺是努尔哈赤和皇太极出生地，清王朝就肇兴于此。但近现代以来抚顺让人们记住的主要是煤。抚顺素有“煤都”之称，是国家在“一五”时期重点投资建设的老工业基地之一，国家156个重点项目中有8个安排在抚顺。煤炭开采已有百年历史，在计划经济时期，煤炭占抚顺经济总量的80%以上，年产量最高时达1800万吨，建国以来为国家建设贡献了10亿吨优质煤，累计为国家上缴利税数百亿元，一批批与煤有关的企业也在这里拔地而起。在那个激情燃烧的火红年代，抚顺创造了共和国的多个“第一”：第一吨成品油、第一吨铝、第一吨镁、第一吨硅、第一吨钛、第一吨特钢、第一台挖掘机⋯⋯即使到了改革开放年代，抚顺仍然是集能源、原材料、石化工业为主导的现代工业城市。“毛泽东、邓小平、江泽民三代领导人都曾来过抚顺”，一位老矿工将此作为抚顺辉煌的象征。

煤殇

抚顺市先有矿后有城，曾经很长一段时间矿务局领导还兼着抚顺市的领导，那时候，矿、城不分。抚顺市人大常委会副主任冯作良说，在抚顺几乎每家都有在矿上工作的人。

然而，煤在城下，城在煤上，矿城合一的抚顺，却一直被“资源诅咒”所折磨。

一百年持续不断地挖煤，把这座城市挖得伤痕累累。地陷了、房塌了，矿坑越来越深，矿渣越堆越高，集中连片的棚户区，因塌陷而停产的大小型企业不断出现。

抚顺西露天矿矿坑，是亚洲第一人工大坑，面积13.2平方公里、容积17.86亿立方米、最大垂直深度440米。当地人开玩笑说，这个坑能装下全世界的人。

作为亚洲第一大露天开采煤矿，巨大的矿坑放眼望去甚至看不到底，向外人展示着曾经的一路高歌，却也犹如难以抚平的伤口。雾气的迷蒙遮挡不住灰黑的坑体，弥漫着浓浓的煤烟味。如今，这个大坑倒成了抚顺的一个“风景”，来抚顺的人都想去看一看。

因煤而兴的城市，走到今天也触到了“霉头”。2009年，抚顺被确定为国家第二批资源枯竭型城市。从1975年开始，采煤资源日趋枯竭，原有10个煤矿大部分已停产，剩下的3个煤矿也将分别于2017年和2070年关闭。随着矿产资源的逐步枯竭，该区域的经济发展也成了问题。

抚顺矿业集团常务副总经理李兆福接受本刊记者采访时表示，去年煤炭价格一路下跌，导致企业营业收入和利润下滑，甚至出现了亏损，煤炭行业逆转对资源型城市经济发展的拖累日益显现。

 “那个时候只顾挖煤，没有人管生态，哪里烟囱冒烟、哪里机器轰鸣，就认为哪里有生机活力。”抚顺市规划院院长唐庆业指着矿坑对记者说。抚顺发电厂始建于1908年，原是亚洲最大的火力发电厂，在运行了103年后，因矿山地质灾害除部分机组异地迁建外，原址电厂于2011年全部停运。抚顺发电厂负责人无奈地说，过去沉陷还不是那么严重，投资了几千万的设备，现在全成了沉没成本，无法收回。

建于1928年的抚顺石油一厂是中国第一家炼油厂，1961年在全国率先炼制大庆原油。由于紧临西露天矿，使老厂区地表下沉严重，这个辉煌了83年的大型企业也被迫于2011年停产、搬迁。

西露天矿开采于1914年，曾是亚洲最大的露天矿。在百年的开采历史中，发生了许多地质灾害：滑坡、泥石流、地面塌陷变形等。近年来频繁发生的矿震也严重干扰了市民的日常生活。2001年和2002年，矿震发生次数分别为7222次和6311次，最近几年平均每年发生800-1000次左右，2014年为2959次。抚顺市地震局局长杜涛告诉记者，抚顺煤矿由于开采时间长，而且煤层厚分层开采，原来是随沙充填，后来煤层变缓，变成了自然垮落，对地表影响比较大。2014年因为矿区开采深度的变化，有几次地面震感较强，大家以为是地震。

在经济整体下滑的大环境下，煤炭开采日渐萎缩，2014年，采掘业（以煤炭为主）占抚顺经济总量的比重已经降到了3.2%。

面对如此严峻的形势，两年前到任的抚顺市长栾庆伟在全面深入调研后心情极为沉重，“抚顺这样下去没有未来，必须要改变”。而要改变首先就要对抚顺面临的困境有清醒的认识。在接受《中国经济报告》记者采访时他表示，抚顺实现资源型城市可持续发展面临着五大矛盾。一是央地矛盾，主要体现在中央和地方在资源收益分配中，资源价税未充分反映市场供求关系和税收调节作用，税收与税源背离。二是矿城矛盾，即资源开发企业与所在城市的发展出现一定的矛盾，难以统筹协调。三是政府和市场的矛盾，政府主导特征依然明显，市场力量发挥的作用不足。四是资源开发和生态环境保护之间的矛盾。五是传统产业发展与接续产业培育之间的矛盾，传统产业挤占了有限的要素资源，退出机制尚不健全。

栾庆伟指出，抚顺的转型必须从解决好以上五大矛盾开始寻找出路。

一边像欧洲，一边像非洲

浑河将抚顺市区隔成两岸，走在狭长的沿河路上，你会感受到强烈的反差，北边是林立的高楼和点亮的景观，现代、时尚；南边是大面积的采沉区，破败不堪，路边的房屋有的沉降近1/3，大片农田满目疮痍，仿佛战争后的废墟。老百姓戏称“一边是欧洲，一边是非洲”。抚顺市副市长应中元告诉记者，的确是“一河两世界”，同样在抚顺，老百姓的幸福指数不一样。抚顺市人大副主任冯作良说得更尖锐，一个是天上，一个是地下。

新抚区是抚顺矿业集团所在地，这里曾是抚顺最繁荣的区域，如今的榆林街道成了受影响最严重的区域，老百姓把这里称为“灾区”。

据统计，抚顺市矿山地质灾害及灾害影响区面积57.8平方公里，占城市建成区的比重高达42.5%，涉及人口近30万人，且地质灾害影响区紧邻城市中心，对城区破坏非常严重，地面沉降、塌陷、矿震、地裂缝、地质滑坡等地质灾害频发。

全国有很多个塌陷区，但很少像抚顺这样严重到影响到一个城市的生存。去年10月份，一个国家级智库调研组来到抚顺，在看过抚顺采沉区后，专家组成员感叹地说，抚顺的矿山地质灾害在全国来看都是最严重的。有专家指出要治理如此严重的地质灾害，须有国家力量来主导才行。

边挖边塌边治理，抚顺天天在这样的循环中打转转。

排头兵为何落后了

抚顺的现状是东北地区的一个缩影。经济学人智库中国研究副总监刘倩在接受《中国经济报告》记者采访时表示，东北三省黑龙江、吉林和辽宁2014年GDP增速分别为5.6%、6.5%、5.8%。抚顺市发改委主任王金华说，2014年抚顺经济增速降到6%，如果继续在传统经济模式和产业结构里转圈，是没有多少增长空间的，必须寻找新的增长点。

主要受石油和能源等重点产业放缓、房地产投资降低等因素影响。“在地方调研时我们看到，传统工业供给和产能过剩问题较大，很多企业在业务负增长的情况下还在努力支撑着，大家都希望能从政府那继续借到钱度过难关，而不是被市场踢出去。”刘倩说

断崖式的下滑，让东北人有点难以接受。在东北人眼中，东北地区是共和国长子，过去的排头兵如今却落后了。

在上世纪90年代和2000年左右，东北地区作为重工业的中心率先完成了工业化，这里曾是中国城镇化率最高的地区。但是随着90年代末东北地区大型国有企业重组带来的大量失业，该地区城镇化动力逐渐减弱。出生于此的年轻人纷纷搬离，留下一个老龄化的人口结构。“少数地级市的城镇人口将减少，人口老龄化带来的死亡人数大于出生人数，这些城市大部分都在东北地区”，经济学人智库的《中国城镇化白皮书》中做出上述判断。

所以，东北地区遭遇的困境，除了自然资源的枯竭，还有人力资源的枯竭。可持续发展不仅仅在于资源的可持续发展，而更在于人的可持续发展。

抚顺市常务副市长王潜表示，老工业基地历史遗留问题非常多，最典型的就是养老金缺口。从2001年开始，抚顺养老保险统筹基金当期出现缺口并逐年增加，到去年末，累计缺口达到113亿元。按照现行政策，预计到2017年，当期缺口将达到75亿元，累计缺口294亿元。造成养老金缺口大的主要原因，是政策带来的没有缴费人员多。92年实施养老保险时，抚顺已有10.3万名退休人员，这些人没缴纳过养老保险费，却在实施养老保险制度后，享受养老保险待遇，由养老基金直接支付养老金，仅此一项，到2013年底，抚顺就多支付养老金121.5亿元。此外，还有老工业基地特殊工种多，导致提前退休的人员多，以及体制带来的下岗职工向失业并轨群体多、集体企业失业人员多、低保户和低保边缘户多等原因。抚顺养老金缺口也是全省最大的，去年当年缺口35亿元，今年大约47亿元，仅借款利息今年至少有3亿元。有长期研究东北转型的人士不无悲观地表示，东北振兴很难在短期内做到，民间资本薄弱、经济转型慢、产业结构偏重偏旧、市场观念落后等问题，在东北地区尤为严重。

经济学人智库亚太区经济学家Tom Rafferty建议，东北转型一定要实现经济多元化、提高政府运营效率、优化商业环境、鼓励私人资本投资。

煤矿棚户区改造

由于当年“先生产，后生活”，矿区遗留了大量棚户区。矿区人曾用“八难”来描述棚户区的真实生活写照：上水难、下水难、行路难、如厕难、取暖难、就业难、洗澡难、娶亲难。

2004年，李克强刚到辽宁任省委书记12天后就来到抚顺，全国第一个大面积煤矿棚户区改造项目就是他在抚顺下的指令。他说，“绝不能一边高楼林立，一边棚户连片”。

在李克强的支持下，从2005年起抚顺开始进行大规模连片棚户区改造，累积拆迁改造棚户区337万平方米，动迁居民10万余户，共37万人，新建安置用房490多万平方米，总投资56亿元。记者走进抚顺最大的棚户区改造回迁项目——莫地社区，大门上高挂着的是 “莫地棚改新区欢迎您”的大幅门栏；在抚顺棚改纪实展馆里，看到的是一段令人感怀的变迁史。过了几十年“灾民”般生活的人们终于在这里过上了宽心的日子。

现在距2005年第一批棚改安置房竣工已有十年，由于建造时要求造价较低、竣工速度较快，导致后来出现了一些墙体漏水、漏风问题。抚顺市住建委主任董春然坦言，“地方财政压力非常大，当年筹措的资金，现在还在还款中，修缮改造又需要大批资金。”

政府也在研究如何修缮。董春然说，当时出于保障弱势群体的考虑，没有收取房屋维修资金，只收取住户每月0.1元/平方米的维修费，缺乏维修资金来源。现在政府正在与国家开发银行对接，打算争取3亿元的资金对2005-2009年建造的安置房进行修缮，包括房屋本体、庭院、道路、管网、绿化。

2015年抚顺计划改造棚户区1.5万户，到2017年底全部改造完。考虑到此前大规模集中安置存在的问题，新棚户区改造将更多采取分散化、货币化、市场化的方式。董春然建议，现在国家的政策对货币化比例、还建面积匹配方面都有一定限制，应该根据实际情况而调整。

资金和政策困境

一手解决历史问题，一手发展接续替代产业，抚顺正朝着由结构单一的工业城市向生态宜居城市转变。但是，记者在采访中亦发现，资金和政策短缺，成为抚顺转型面临的重大挑战。

资金和政策的双重制约，首先表现在灾害治理和棚户区改造上。

抚顺市采沉办主任范长军对记者表示，抚顺采煤沉陷区综合治理，截至目前共投入资金13亿元，其中国家投资9.6亿元，辽宁省政府出资1.38亿元，抚顺市政府出资1.17亿元，矿业集团出资2400万元，搬迁居民出资6600万元。据初步测算，采沉区剩余居民的整体搬迁治理需资金30亿元，农民土地补偿及变迁治理需资金16亿元，工企户搬迁补偿治理需要资金8.5亿元、生态治理需资金12.5亿元，总计67亿元。

辽宁省住房城乡建设厅的一份报告显示，抚顺市累计筹集棚户区改造资金52.12亿元，其中中央补助5.41亿元、辽宁省补助4.16亿元、抚顺市0.3亿元，开行贷款28.18亿元、居民个人出资14.07亿元。此外通过无偿划拨土地、减免行政事业性收费等政策性投入24亿元。

据抚顺市发改委副主任顾建锋介绍，根据他们初步核定，政府资金缺口达107.1亿元，其中居民和企业搬迁、农民土地补偿59.7亿元，灾害防治和生态恢复33.1亿元，基础设施恢复改造14.3亿元。

抚顺市发改委主任王金华介绍称，2008-2012年中央通过转移支付的形式一共给了抚顺30亿元，2012年评估转型初步取得成效，继续延期5年，到2016年就到期了。

不过，当地干部反映中央对东北的扶持政策多是一事一议，往往临时的优惠措施比较多，制度化的东西少，人为影响因素较大，稳定性、连续性和可预见性不强。市政府副秘书长王飞表示，抚顺过去治理采沉区之所以见效不大，一个很大原因是没有做到依法治理。现在的问题还是在表面上治理，应该用法律形式确立资源型城市转型的地位，保障各项政策措施的严格落实。比如资源补偿机制和“谁破坏谁治理”的环境治理政策就一直没有得到很好的执行。

发展接续替代产业面临同样的困境

王金华表示，虽然抚顺完成了初级工业结构转型，但石化、采掘、装备制造行业这些支柱产业都是国家产能过剩行业，像抚顺石化公司现在开工负荷率在70%左右。企业关停并转后需要建立和发展接续产业，产业的培育需要政府引导性资金。而且虽然煤矿采掘占全市3.2%，但就业量很大，抚矿共4万多人，下岗员工和退休员工的问题也要地方政府承担。

在东洲区，一边是采煤沉陷区，一边是石化新城。区长王玉霜告诉记者，抚顺石化公司一年为国家创造税收70多亿元，但消费税上缴国家50多亿元，增值税分成后真正落到抚顺市的就5.5亿元。而基础设施建设，比如修路却是要地方完成，不断地修不断地沉但不能不修，因此需要税收返还方面的支持。

除了财政资金，抚顺也考虑吸收一部分社会资金。应中元告诉记者，地方政府观念也要变，特别是现在政府平台贷款不那么容易了。原来琢磨政府投入引进企业，现在应更多考虑如何和企业合作，通过企业机制搭建融资平台，按照PPP模式启动。

土地政策方面，抚顺市国土局副局长韩伟表示，抚顺采煤沉陷区一共是18.41平方公里，其中1.33万亩耕地，由于多年开采，客观上已经达不到耕种条件，除了积水就是坑。从土地政策角度有必要将耕地变更为未利用地。对地质灾害影响区有条件可以用的土地，他建议，给予短期租赁确认（租期不超过30年），租赁期间土地恢复完成功能的，比照当地同期低价准予出让。

王潜认为，资金和政策支持是一方面，更重要的是能否允许抚顺在相关政策上有所创新和突破。比如土地利用方面能否综合授权给地方政府，比如可以通过金融创新利用社会资本等等。“都靠国家给钱不现实，还得靠地方上的一些创新，把社会资本资源利用起来。”

得失之间的选择  

尽管资源枯竭如达摩克利斯之剑般高悬在中国67个资源枯竭城市头顶，但出于对GDP的惯性追求，部分城市和企业仍然在转型上举棋不定。

2013年美国城市底特律矿枯城衰最终破产，给中国资源型城市主政者们上了生动的一课。底特律依靠五大湖地区丰富的矿产，曾一度成为美国工业发展的先驱。然而资源的枯竭与经济形势的转变使得底特律人口锐减、工厂倒闭、失业率上升、城市荒废，成为“美国最悲惨城市”。

资源型经济，存在明显的福与祸的转换关系。很多资源型经济的衰落不仅仅是因为资源的枯竭，而是因为早期只看到了资源带来的利益，没有意识到资源带来的风险。开采方式的粗放，不单单是技术落后的问题，也是一个发展观问题。

冯作良告诉记者，实际上抚顺目前保有的资源，还有5亿多吨媒，30多亿立方米的油母页岩、煤层气，400多万立方米林业资源，但是等到真正枯竭才转型就晚了。国务院振兴东北办原副主任宋晓梧曾表示，资源成熟型城市恰恰处在转型发展的黄金期，提早转型，可以避免“一业独大”导致的“矿竭城衰”。

抚顺转型的逻辑困境     

是要煤还是要城，这个问题一直让抚顺人纠结。

1997年，时任国务院总理朱镕基来到抚顺，提出“限采保城”。可多年过去了，抚顺人抱怨城还是在一点点丢失，也有人希望煤矿闭矿而不是限采。而抚顺矿业集团也有一肚子委屈，在接受《中国经济报告》记者采访时他们表示，如果闭矿，这4万多工人以及几十万家属的吃饭问题怎么办？抚矿集团常务副总经理李兆福说，百年抚矿为国家经济建设输送了大量的能源和大批的人才。但是，随着开采年限的增加，特别是执行国家“保城限采”指示后，大量城下压煤无法开采，煤炭可采储量锐减，这也就意味着经济总量的减少，使企业的生存和发展受到了严峻威胁。早在煤炭行业不景气的20世纪90年代，抚顺矿业集团就开始筹划转产转型。尽管企业现在也遇到了巨大的困难，但我们从没有停止转型的步伐。李兆福表示，抚矿愿意与抚顺市一道为转型发展走出一条新路。

栾庆伟市长认为，抚顺的今天是历史原因造成的，这里有体制的原因，也有发展观念等方面的原因。应该放下包袱，换位思考，无论是中央企业还是省属企业以及本地企业，包括全市人民，都应该打起精神，解放思想，将思路调整到抚顺转型的大方向上来，共同努力将这一方水土维护好，建设好自己的家园，造福于生于斯长于斯的广大老百姓。

长期以来，矿城分割的局面在煤炭城市中较为普遍，转型必须要打破这种条块分割的局面，实行矿城联动的发展战略，只有这样才能使煤炭城市成功转型。有专家建议，为打破煤炭城市遗留下来的大小“两个政府”的关系壁垒，各地矿业企业应下放到市，以促进矿城一体化转型。地方政府也要为矿山企业的生产和经营服务提供有效而周到的服务，切实帮助企业解决实际困难。而矿山企业应从城市发展的大局出发，支持地方政府的工作。使得城市和矿山企业之间真正形成唇齿相依、相互促进、共同发展、共同繁荣的新型矿城关系。

但资源型城市转型是世界性难题。衰老矿山不堪重负，依靠地方和省级的力量难以解决闭坑转产中的许多问题。

事实上，辽宁省委省政府对抚顺的发展一直很关注，对抚顺遇到的难题一直在尽最大可能给予解决和帮助。

不过，抚顺的自救行动一直没有停止。早在“十五”期间，抚顺市就提出了从资源型城市向资源深加工城市转变的发展思路问题。2009年抚顺被国家正式确定为第二批资源枯竭型城市，抚顺由生产型城市向消费型城市转型发展被提上日程。

转型路径

2013年下半年，为顺应新形势的发展，抚顺市委作出决议：将抚顺转型为消费主导型城市。

同期，抚顺市政府又提出建设“国家资源枯竭型城市可持续发展示范区”，希望通过“顶层设计”，通过一揽子的改革与创新来彻底解决抚顺的出路问题，至此，一场波及全市的转型浪潮在抚顺展开。

延长产业链，发展资源深加工，是抚顺必须要走的一步。在这个领域，抚顺有基础，有配套，从采掘到加工，顺理成章。王金华对记者表示，目前所形成的石油、化工、机械制造、冶金这四大支柱产业通过技术改造和产业升级还是大有潜力可挖的。

抚顺矿业集团是抚顺最大的资源型企业，抚顺市转型与抚矿转型紧密相关。近年来，抚顺矿业集团按照循环经济发展规划，以煤炭和油母页岩综合开发为中心，以煤炭及页岩油深加工、油母页岩热电、再生造纸等上下游相关循环经济产业为重点，加大产业结构调整力度，加快推进同心多元化资源型企业建设。共投入资金150余亿元，先后建设了东露天矿、页岩炼油、页岩油化工、油页岩热电、再生造纸等项目，形成了资源开发、炼油、化工、热电、再生造纸、供热等一套比较完善的循环经济产业链，安排就业一万多人，经营总收入达到80亿元规模。目前已形成页岩油年生产能力50万吨，未来将在抚顺形成百万吨页岩油生产基地，逐渐建成千万吨级页岩油企业。

在替代产业方面，注重培育新兴产业。在选择城市突围的新兴产业时，资源枯竭型城市由于面临恢复矿山环境、解决历史遗留问题的压力，因此很大一部分新的产业是劳动密集型，而非简单的资本密集型或技术密集型。而抚顺市在替代产业方面，着眼于其特殊的地质条件，确立了建设旅游名城的目标，大力发展旅游业，以实现可持续发展。

在加快煤矿棚户区改造的同时，抚顺将榆林采沉区作为创建“国家资源型城市可持续发展示范区”项目改造起步区，规划并陆续启动了一大批以创意文化、特色旅游、休闲体验为特色的新型产业。抚顺市规划设计院总工程师苏丹对记者说，由于沉陷区土地即便被改造后，仍不能承载普通建筑，只能建轻质钢结构建筑。而在市规划局局长王咏的办公室里就摆放着很多这类轻质材料样品，每次来了客人，他都会展示一番。

基于上述发展思路，一批充满激情与创意的重点项目蓄势待发。

——计划把抚顺发电厂、石油一厂、水泥厂规划建设成“工业遗址生态公园”。

——利用矿区有历史记忆的旧厂房改造成“抚顺国家资源型城市可持续发展示范区规划展示馆”和“数字城市”指挥中心。在其周围规划设计了展示东北工业文明的“东北记忆”主题广场。

——发起“国际大学生轻体环保建筑设计大赛”，并计划将这些设计变成建筑。

——启动建造一个符合当地地质和产业特点的“中国北方新型建筑材料博览园”。

——采沉记忆实景公园也已启动。

——一个由市政府、抚矿集团和DMDW国际商业控股集团合作开发的“中国北方越野汽车试验检测基地”项目也正式签约。该项目落地在堆积了百年，有10多平方公里的舍场（矿渣堆放地）上。项目投资人代威女士向记者表示，该项目不仅是东北最大的越野车基地，还可为抚顺带来5000多人的就业。王咏认为这个项目如果建成将是一个发展抚顺消费型接续产业的示范项目。

——已经启动的生态廊道是整体塌陷区的一个生态恢复展示通道，是抚顺生态产业经济先行先试区，也是一个生态低碳材料展示通道，更是生态技术集中展廊。抚顺希望将此项目打造成一个治理矿山地质灾害的示范工程。

类似这样的规划还有很多，但如何形成最大合力是应中元一直在思考的问题。按照他的设想，应该把抚顺各个旅游景点由点及线进行整合，把防洪、水利治理、绿化、岸边景观打造和旅游结合起来。“不论是美丽城市，还是宜居城市，其实都可以统筹到旅游上，只要游客来这，肯定是老百姓适合居住的。” 在抚顺着力打造的国家资源型城市可持续发展示范区内，应中元说，除了生态廊道、实景公园、记忆广场等旅游景观，比如新材料博览园还可以带动展示、技术、材料、研发形成新材料产业链条，规划展示馆可以带动文化、创意、设计产业形成创意文化高地。

王咏这两年来带着他的团队就是围绕这样的思路来展开工作的，跑北京、找专家、寻项目，他们所做的远远超出规划局的工作范围。他对记者说，转型首先是思想的转型，必须在思维方式、工作方式以及思考问题的角度上有大的转变，同时必须有产业的转型，把灾害治理与发展适合当地特点的接续产业同步进行。这就需要超前策划，规划先行，没有科学的规划，转型无从谈起。

“沈抚同城”是解决抚顺难题的一个大手笔设计。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成强调，很多人认为资源枯竭型城市转型失败是因为没能引进接续性产业，但深层次原因其实是这些城市在发展过程中对周边的带动很小，人口规模没有达到一定阈值也阻碍了很多产业的拓展。从这个角度来看，“沈抚同城”正当其时。

“沈抚同城”可以把沈阳的中心作用突显出来，分流沈阳的人口和产业，既为沈阳腾挪出发展空间，也能带动抚顺发展。早在2007年，时任辽宁省委书记的李克强就提出，推进沈阳与抚顺的同城化发展，打造沈抚连接带。通过沈阳的带动，抚顺转型的成本就会降低很多，转型速度也会加快。为此，省政府成立了“沈抚同城”专门协调机构。

辽宁省发改委沈阳经济区工作办公室二处处长王幼学就负责这项工作，他告诉《中国经济报告》记者，目前沈抚同城化工作主要围绕要素市场同城化来推开，包括规划、交通、工商、就业、教育、旅游、基础设施、金融、环境同治等，几年下来已经取得不小的成果。在王潜看来，沈抚新城是抚顺发展的未来，如果它的吸纳就业能力更强、发展速度更快、对地方经济贡献更大，那么抚顺就有更多的能力去解决资源枯竭型城市资金来源的问题，解决老百姓就业安置的问题。

不过王幼学也坦言，沈抚同城化的确也面临较大的体制限制。由于行政体制界限难以打破，沈阳积极性明显不如抚顺。而且围绕沈阳经济区四面有七个城市，都希望和沈阳对接，那么沈阳就要四面八方同时建设，而它并无那么大的经济辐射能力。

王潜希望沈抚同城首当其冲要户籍同城，把沈抚新城当做沈阳一个区，使用一个户口本。区域内户籍附着的教育、医疗、养老统筹尽可能一体化，至于养老医疗，两市之间的差距，可以由抚顺来拿钱填平，不让沈阳吃亏； 再就是要切实解决金融同城的问题。

抚顺转型需搭建政策平台。应中元强调，谁都觉得转型很艰难，靠一方力量也做不了，任期内也做不完，但从城市未来发展来看，必须积极采取办法进行自救。现在最亟需的是把各项政策、规划搭建起来，让转型形成共识，走入轨道。应中元指出，目前抚顺正面临着五大机遇：1.城市转型的机遇。2.新一轮东北振兴的机遇。3.城市发展到一定节点的机遇（对环境治理的渴望、对城市拓展的期盼、接续产业培育的需求等）。4.与沈阳同城发展的机遇。5.旅游为龙头的现代服务业大发展的机遇。

机遇总是留给有准备者，抚顺谋划转型起步早、定位准、行动快、决心大，已经打下了很好的基础。为此，如何利用好这些机遇，实现抚顺的全面转型，栾庆伟提出必须力求五个突破：1.资源转型试点政策突破。2.体制机制突破（比如解决政企之间关系，可考虑成立一个政企共建的管委会）。3.土地政策突破。4.地质灾害治理方式的突破。5.财税政策突破。这就需要按照中央和省里的部署，全面深化改革，以创新为依托，打好抚顺转型发展这场攻坚战。

据《中国经济报告》记者了解，国务院发展研究中心有关部门刚刚完成了一个《深入推进资源型城市可持续发展，可探索设立转型创新试验区》的课题报告，该《报告》建议“在全国选择若干可持续发展问题突出，具有典型性、代表性，同时发展潜力较大、条件相对充分的资源型城市，如抚顺等城市设立‘转型发展创新试验区’。”

如果能以“实验区”的模式去试验，那么抚顺就可在财税体制、资源价格、环境治理、生态补偿、土地管理、投融资和产业发展等方面进行一系列的体制机制创新实验。

而抚顺所希望和正在探索的，也正是这样的转型之路。（发表于《中国经济报告》2015年第3期）